लोकशाहीची ऐशी कि तैशी

वाद तसा खूप जुना आहे परंतु सध्या चाललेल्या कर्नाटकमधील घडामोडीने तो पुन्हा एकदा ताजा झालाय. भारतीय राज्य घटनेमधील भाग ४ (२) मधील कलम १५३ ते १६२ मध्ये राज्यपालाची नियुक्ती आणि अधिकार दिलेले आहेत.

वाद तसा खूप जुना आहे परंतु सध्या चाललेल्या कर्नाटकमधील घडामोडीने तो पुन्हा एकदा ताजा झालाय. भारतीय राज्य घटनेमधील भाग ४ (२) मधील कलम १५३ ते १६२ मध्ये राज्यपालाची नियुक्ती आणि अधिकार दिलेले आहेत.

कलम १५४ नुसार राज्यपालाच्या अधिकारक्षेत्रात संसद किंवा राज्य कायदेमंडळ कुठलाही हस्तक्षेप करू शकत नाही. कलम १५५ नुसार राज्यपालाची नेमणूक ही राष्ट्रपती करतात. कलम १५६ नुसार राज्यपालांची निवड जरी ५ वर्षासाठी असली तरी ते राष्ट्रपतींच्या अखत्यारीत काम करत असतात आणि ते राष्ट्रपतींना उत्तरदायी असतात. कलम १५७ मध्ये राज्यपाल या पदासाठी असणारी अर्हता दिली आहे. त्यामध्ये या देशाचा नागरिक असणारी व्यक्तीच यासाठी पात्र ठरते. विशेष बाब म्हणजे या अर्हतेमध्ये शैक्षणिक पात्रता दिसून येत नाही. म्हणजे भारताचा कुठलाही व्यक्ती राज्यपाल होऊ शकतो, त्याला शिक्षणाची अट नाही.

कलम  १५९ प्रमाणे राज्यपालांची निवड झाल्यानंतर त्या राज्यातील मुख्य न्यायाधीश त्यांना शपथ देतात. कलम १६१ प्रमाणे राज्यपालांना शिक्षा झालेल्या गुन्हेगाराची शिक्षा माफ करण्याचा अधिकार आहे. कलम १६३ प्रमाणे राज्यपालांना जर आवश्यकता वाटली तर ते कौन्सिल ऑफ मिनिस्टर म्हणजेच मंत्रिमंडळाची मदत घेऊ शकतात परंतु जर एखादा निर्णय त्यांनी स्वतःहून घेतला तर असा निर्णय सगळ्यावर बंधनकारक राहील आणि त्याला कुठेही आव्हान देता येणार नाही.

कलम १६४ नुसार मुख्यमंत्र्यांची निवड ही राज्यपालच करतात आणि मंत्र्याची निवड मुख्यमंत्र्यांच्या सांगण्यावरुन होते. कलम २१३ नुसार राज्यपालांना राष्ट्रपतींच्या सहमतीने ऑर्डीनन्स म्हणजे अध्यादेश/वटहुकूम काढण्याचा अधिकार आहे. कलम  १६६ नुसार राज्यातील प्रत्येक कायदा किंवा प्रशासकीय आदेश हे राज्यपालांच्या नावाने पारित होतात. कलम १६७ नुसार मुख्यमंत्र्यांना त्यांनी घेतलेले सर्व निर्णय हे राज्यपालांना कळवावे लागतात आणि राज्यपाल कोणतीही माहिती मुख्यमंत्री आणि मंत्र्यांकडून मागून घेऊ शकतात. कलम १७६ नुसार निवडून आल्यानंतर विधानसभेला निवडून आलेल्या सदस्यांसमोर अभिभाषण करण्याचा अधिकार राज्यपालांना आहे.

हे झाले आपल्या घटनेमधील राज्यपालांशी संबंधित महत्वाच्या तरतुदी. इथे महत्वाचं सांगावसं वाटतं की आपल्या राज्यघटनेमध्ये मुख्यमंत्री म्हणून कोणाला निवडायचे याबद्दल काहीच तरतूद नाहीय. घटनेमध्ये मुख्यमंत्र्यांची पात्रता काय असली पाहिजे हे ही स्पष्ट लिहिलेलं नाही. म्हणजे एखादा व्यक्ती जो निवडून सुद्धा आलेला नाही असा व्यक्तीसुद्धा मुख्यमंत्री म्हणून निवडला जाऊ शकतो. उदाहरणच द्यायचं झालं तर १९५४ मध्ये कामराज नाडर मद्रासचे मुख्यमंत्री झाले, १९७० मध्ये टी एन सिंह उत्तर  प्रदेशचे मुख्यमंत्री झाले आणि सुप्रीम कोर्टने ह्या निवडी वैध ठरवल्या (S R. Choudhari vs state of Punjab).

आता आपण महत्वाच्या विषयाकडे ओळूयात. जशी आपली घटना मुख्यमंत्र्यांची निवड आणि पात्रता याबद्दल शांत आहे तशीच आपल्या घटनेमध्ये मुख्यमंत्री निवडल्यावर विश्वासदर्शक ठराव जिंकला पाहिजे अशी कुठलीही तरतूद नाही. याबाबतीत सर्वप्रथम पाटणा उच्च न्यायालयात प्रश्न उपस्थित केला कि जर घटनेमध्ये विश्वासदर्शक ठराव जिंकण्यासंदर्भात जर तरतूदच नसेल तर मग राज्यपाल नव्याने निवडलेल्या मुख्यमंत्र्यांना बहुमत सिद्ध करायला कसे सांगतात. यावर पाटणा न्यायालयाने निर्णय दिला की घटनेमध्ये जरी तशी तरतूद नसली तरी राज्यपाल त्यांच्या अधिकार कक्षेत कलम १६३ प्रमाणे असा निर्णय घेऊ शकतात. सरकारिया कमिशनसुद्धा याबाबत असेच म्हणते की निवडून आलेल्या राजकीय पक्षाच्या नेत्यास  मुख्यमंत्रीपदी निवड झाल्यानंतर ३० दिवसांमध्ये विश्वासदर्शक ठराव मांडणं बंधनकारक आहे. परंतु एक मात्र खरं आहे की देश स्वतंत्र झाल्यापासून आजपर्यंत अशी तरतूद आपल्या घटनेमध्ये समाविष्ट नाहीय आणि त्याचा कोणी विचार आजपर्यँत केलेला दिसत नाही.

मग मुख्यमंत्र्यांच्या निवडीबाबत काय? तर हे अधिकार राज्यपाल त्यांच्या कक्षेत येणाऱ्या कलम १६३ चा वापर करून मुख्यमंत्र्यांची निवड करतात आणि निवडून आलेल्या मुख्यमंत्र्यांना ३० दिवसात विश्वासदर्शक ठराव मांडायला सांगतात. आता प्रश्न उपस्थित होतो की राज्यपालाने हे अधिकार कसे वापरायचे याबाबतही घटनेमध्ये काहीच लिहिलेलं नाही. सुप्रीम कोर्टाच्या बी आर कपूर विरुद्ध तामिळनाडू शासन (AIR 2001 SC 3435) या केसमध्ये निवड देताना सुप्रीम कोर्टाने स्पष्ट केलं की एखादा पक्ष किंवा आघाडी जास्त मतांनी/जागी निवडून आला असेल अशा एकाच पक्षाच्या नेत्याला पाचारण  करणं किंवा जर निवड केलेला नेता काही कारणास्तव पात्र नसेल तर त्याला नकार देणं, किंवा  जर परिस्थिती अशी असेल  की कुठल्याही एका पक्षाला बहुमत नाही आणि त्रिशंकू अवस्था असेल तर राज्यपालाने काय केले पाहिजे. अशा परिस्थितीत राज्यपालांचा निर्णय खूप महत्वाचा ठरतो. राज्यपालाने कुठलाही निर्णय घेतला तरी त्याना टीकेला सामोरं जावंच लागणार. घटनेमध्ये अशा परिस्थितीला सामोरं जाण्यासाठी कुठलीही तरतूद नाही आणि त्यामुळे अशा परिस्थतीत आपल्याला वेगवेगळ्या राज्यपालाने वेगवेगळे निर्णय त्या त्या परिस्थितीत घेतलेले पाहायला मिळतात. काहीवेळेस राज्यपालांनी सर्वात मोठया पक्षाला आमंत्रित केलं तर काही वेळेस आघाड्याना सरकार बनवायला आमंत्रित केलं.

या अनुषंगाने राज्यपालांच्या कमिटीने खालील मार्गदर्शक तत्वे मांडली:

१. सर्वप्रथम बहुमत असलेला पक्ष

२. जर बहुमत नसेल तर राज्यपाल कुठल्याही पक्षाला बोलावू शकतात परंतु अशा पक्षामध्ये स्थिर सरकार देण्याची कुवत असली पाहिजे

३. निवडणुकपूर्व आघाडीला बहुमत असेल तर त्यांना प्राधान्य

४. जर बहुमत नसेल तर निवडणूकपूर्व आघाडी जर सत्ता स्थापनेसाठी सक्षम असेल तर

५. जर सर्वात मोठा पक्ष सत्ता स्थापन करण्यास तयार नसेल तर निवडणुकीनंतर तयार केलेली आघाडी.

६. कोणालाच बहुमत नसेल तर एखाद्या लहान पक्षाला सुद्धा बोलू शकतात परंतु राज्यपालांना खात्री झाली पाहिजे की ते बहुमत मिळवू शकतात

७. आणि जर कोणीच सत्ता स्थापन करण्याच्या परिस्थितीत नसेल तर राष्ट्रपती शासन लागू करणे

सरकारिया कमिशनने घालून दिलेली मार्गदर्शक तत्वे:

१. बहुमत असलेला पक्ष

२. बहुमत नसेल तर निवडणूकपूर्व आघाडी

३. जर निवडणूकपूर्व आघाडी नसेल आणि कोणालाच बहुमत आले नसेल तर सर्वाधिक जागा जिंकणारा पक्ष

४. आणि यापैकी काहीच होत नसेल तर निवडणुकीनंतर आघाडी स्थापन केलेले पक्ष

५. मुख्यमंत्र्यांना सत्तेसाठी बोलावल्यानंतर ३० दिवसाचा वेळ बहुमत सिद्ध करण्यासाठी देणे

ऐतिहासिक उदाहरणे:

राज्यपालाच्या कमिटीने जरी वरील मार्गदर्शक तत्वे दिली असली तरी त्याला कुठलाही घटनात्मक दर्जा नाही आणि त्यामुळेच त्याची अंमलबजावणी कुठेही झालेली दिसत नाही. हे खाली बाबीवरून स्पष्ट होते.

१९५२: मद्रास विधान सभेमध्ये ३२१ जागांपैकी युनाइटेड डेमोक्रॅटिक फ्रंटच्या १६६ जागा आल्या आणि काँग्रेसच्या १५५ आल्या. राज्यपालांनी काँग्रेसला सत्ता स्थापन करण्यासाठी आमंत्रित केलं आणि राजगोपालाचारी मुंख्यमंत्री झाले.

१९६७: पश्चिम बंगालमध्ये पीसी घोस याना मुख्यमंत्रीपदी निवडले

१९६९: राजस्थान विधान सभेत १८३ जागांपैकी काँग्रेसच्या ८८ जागा आल्या आणि विरोधी आघाडीच्या ९३ जागा आल्या. राज्यपालांनी ८८ जागा असणाऱ्या काँग्रेसला सत्ता स्थापन करण्यास बोलावलं आणि संपूर्णानंद मुख्यमंत्री झाले

१९८२: हरयाणामध्ये ९० पैकी लोक दल  आणि भाजपच्या ३६ जागा आल्या काँग्रेसच्या ३५ आल्या परंतु राज्यपालांनी काँग्रेसला सरकार बनविण्यास आमंत्रित केलं.

१९८४: सिक्कीमध्ये तर कहरच झाला. राज्यपालांनी फक्त मुख्यमंत्र्यांशी पटत नाही म्हणून तेव्हाचे मुख्यमंत्री नर बहाद्दूर भंडारी यांना बहुमत असताना देखील बेदखल करून भीम बहाद्दूर गुरुंग याना निवडले

१९८४: आंध्र प्रदेशचे मुख्यमंत्री एनटी रामाराव यांना बहुमत असतानाही त्यांचं सरकार बरखास्त करून भास्कर राव यांना मुख्यमंत्री केलं

१९९७: उत्तरप्रदेशमध्ये ४२५ पैकी भाजप १७६, सपा १३४, बसपा १००. इथे भाजप सर्वात मोठा पक्ष असताना असताना राज्यपालांनी कोणालाच सरकार स्थापनेसाठी बोलावलं नाही

१९९८: उत्तरप्रदेशमध्ये कल्याण सिंग यांचं सरकार त्यांना बहुमत सिद्ध न करू देताच बरखास्त केलं

२००१: तामिळनाडूमध्ये जयललिता यांना शिक्षा झाल्यानंतर सुद्धा मुख्यमंत्रीपदावरून हटवलं नाही. शेवटी सुप्रीम कोर्टाने हटवलं

२००२: जम्मू काश्मीरमध्ये ८७ जागांपैकी नॅशनल कॉन्फरन्स २८ जागा आल्या परंतु २० जागा असणाऱ्या काँग्रेसला इतरांच्या मदतीने सरकार बनवण्यासाठी बोलावलं

२००९: हरियाणामध्ये ९० जागांपैकी काँग्रेसच्या ४० जागा आल्या आणि लोक दलाच्या ३१ आल्या. राज्यपालांनी काँग्रेसच्या हुडा यांना मुख्यमंत्रीपदी निवडलं.

२००५: झारखंडमध्ये ८१ पैकी भाजप-जदयू युतीच्या ३६ जागा आल्या तर काँग्रेस ९, राष्ट्रवादी १, झामुमो १७, राजद ७, आणि अन्य पक्ष आणि अपक्षांच्या ११ आल्या तरीही राज्यपालांनी झामुमोला सरकार बनवण्यासाठी आमंत्रित केलं

२००९: झारखंडमध्ये जेव्हा कुठल्याच पक्षाला बहुमत मिळालं नाही तेव्हा राज्यपालांनी शिबू सोरेन यांना सरकार बनविण्यासाठी बोलावलं.

२०१७: मणिपूरमध्ये ६० पैकी २८ जागा काँग्रेसच्या आल्या परंतु आघाडीला आमंत्रित केलं

२०१७: गोव्यात ४० पैकी काँग्रेसच्या १७ जागा आल्या परंतु १३ जागा असलेल्या भाजपने आघाडी करून सरकार बनवलं

२०१८: मेघालयात ६० पैकी काँग्रेसच्या सर्वात जास्त २१ जागा आल्या परंतु फक्त दोन जागा असलेल्या भाजपने बनवलेल्या स्थानिक पक्षांच्या आघाडीला (३७ जागा)  सरकार स्थापन करण्यासाठी आमंत्रित केलं.

वरील माहितीवरून हे स्पष्ट दिसून येतं की केंद्रामध्ये ज्या पक्षाचं सरकार असतं तो पक्ष राज्यपालाच्या अधिकाराचा दुरुपयोग करतो. मग ते काँग्रेस असो किंवा भाजप.

 

राज्यपालांचा अधिकार आणि सुप्रीम कोर्ट :

राज्यपालांच्या अधिकारांच्या बाबतीत कलम १६३ नुसार त्यांनी घेतलेला निर्णय हा अंतिम असतो. वरील विषयास अनुसरून सुप्रीम कोर्टाने महावीर प्रास विरुद्ध प्रफुल्ल चंद्र ह्या केसमध्ये स्पष्टपणे म्हटलंय की राज्यपालाने मुख्यमंत्री निवडीसंदर्भात घेतलेल्या निर्णयाला  कुठल्याही कोर्टात आवाहन देता येत नाही आणि तो अंतिम असतो. असा निर्णय घेतेवेळी राज्यपालांनी स्वतःच्या मनाला खात्री करून कुठला पक्ष हा लोकांचा विश्वास टिकवून ठेवेल आणि पाच वर्षांचा कार्यकाल पूर्ण करेल एवढंच बघणं गरजेचं आहे.

आता प्रश्न उपस्थित होतो की जर राज्यपालांच्या आदेशाला आव्हानच देता येत नसेल तर राज्यपाल मनमानी करून निर्णय घेऊ शकतील आणि त्यामुळे घटनेची पायमल्ली होऊ शकते. यास अनुसरून सुप्रीम कोर्टाने 1994 च्या बोम्मई केसमध्ये स्पष्ट केलंय की राज्यपालांचा आदेश जर घटनेची पायमल्ली करणारा असेल आणि वाईट हेतूने केलेला असेल तर सुप्रीम कोर्ट यामध्ये हस्तक्षेप करू शकते. नुकत्याच अरुणाचल प्रदेशच्या केसमध्ये सुप्रीम कोर्टाच्या घटनापीठाने राज्यपालांचा आदेश बरखास्त करून तेथील काँग्रेस सरकार पूर्ववत केलं होतं.

कर्नाटक केस:

कर्नाटकच्या बाबतीत काँग्रेसनं दोन मुद्दे सुप्रीम कोर्टात मांडलेत एक म्हणजे त्यांच्याकडे निवडणुकीनंतर आघाडी करून बहुमत आहे आणि दुसरा म्हणजे राज्यपालांनी भाजपला १५ दिवसाचा वेळ बहुमत सिद्ध करण्यासाठी दिला तो जास्त आहे. वरील दोन्ही मुद्दे सरकारिया कमिशनच्या मार्गदर्शक तत्वात बसत नाहीत कारण सरकारिया कमिशननुसार जर कुठल्याही पक्षाला बहुमत नसेल तर सर्वात मोठा पक्षाला पाचारण करणं गरजेचं आहे आणि बोलावल्यानंतर ३० दिवसाचा वेळ बहुमत सिद्ध करण्यासाठी देणं गरजेचं आहे. विशेष म्हणजे अरुणाचल प्रदेशच्या केसमध्ये कपिल सिब्बल यांनी त्यांना ३० दिवसाचा वेळ बहुमत सिद्ध करण्यासाठी का दिला नाही आणि ३० दिवसाचा वेळ त्यांचा अधिकार आहे असे म्हणणे सुप्रीम कोर्टात मांडले होते. सुप्रीम कोर्टाच्या घटनापीठाने काँग्रेसची याचिका मान्य करून काँग्रेस सरकार पुनः प्रस्थापित केलं होतं.

जे आतापर्यंत झालं आणि आता पुढे होऊ द्यायचं नसेल तर एकमेव मार्ग म्हणजे आपल्या घटनेमध्ये कलम १६३ मध्ये दुरूस्ती करून यामध्ये सरकारिया कमिशनची मार्गदर्शक तत्वे समाविष्ट करणं आणि त्याला घटनात्मक स्वरूप देणे हा एवढाच पर्याय दिसून येतो. देश स्वतंत्र झाल्यापासून घटनेच्या कलम  १६३ चा भंग वारंवार होतोय यात काहीच दुमत असू शकत नाही. जो पक्ष केंद्रात सत्तेत असतो तो याचा हमखास दुरुपयोग करतो. त्यामुळे कर्नाटक मध्ये जे काही घडलंय हे काही नवीन नाही आणि त्यामुळे घटना कशी पायदळी  तुडवली गेली असं म्हणणाऱ्यांनी भूतकाळात जाऊन बघणं गरजेचं आहे. वाईट एवढंच वाटत की देश चालवणाऱ्या असंख्य बुद्धिजीवी खासदारांनी देश स्वतंत्र झाल्यापासून आजपर्यत कलम १६३ मध्ये सुधारणा केली नाही. अशी सुधारणा केली असती तर राज्यपालावर बोट ठेवण्याची वेळच आली नसती.

आता अपेक्षा करूयात की सुप्रीम कोर्ट यावर अखेरचा निर्णय देईल. सत्तेची लालसा असणाऱ्या नेत्यांना कलम १६३ मध्ये सुधारणा करण्याची बुद्धी देवो हीच प्रार्थना.

दिलीप अण्णासाहेब तौर

अॅडव्होकेट ऑन रेकॉर्ड, सर्वोच्च न्यायालय

(हा लेख सर्वोच्च न्यायालयाने आज (शुक्रवारी) कर्नाटकात बहुमत सिद्ध करण्यासाठी दिलेल्या मुदतीच्या निकालापूर्वीच लिहिला आहे)

संबंधित ब्लॉग :

ब्लॉग : महाभियोग - एक अण्वस्त्र

समानता,  स्वातंत्र्य आणि अॅट्रॉसिटी कायद्याचा दुरुपयोग